Von Rainer Hank
Über die „Herrschaft der Mehrheit” schreibt Friedrich August von Hayek im 6. Kapitel der „Verfassung der Freiheit”: „Eine Regierung, die sich auf keinerlei Grundsätze festlegt und vorgibt, jedes einzelne Problem unvoreingenommen zu beurteilen, sieht sich bald zur Verfolgung von Grundsätzen gezwungen, die sie nicht selbst gewählt hat, und zu Entscheidungen, die sie nie erwogen hat. Es ist uns heute eine vertraute Erscheinung, dass Regierungen mit dem stolzen Anspruch antreten, dass sie alles völlig bewusst in der Hand haben werden, sich aber sehr bald bei jedem Schritt von Notwendigkeiten bedrängt sehen, die ihre früheren Entscheidungen geschaffen haben. Gerade seit die Regierungen sich allmächtig fühlen, hören wir so viel über die Notwendigkeit und Unabänderlichkeit, dies oder jenes zu tun, wovon sie genau wissen, das es unklug ist.”
Auf geradezu verblüffende Weise liest sich diese Passage wie eine Analyse des Regierungshandelns in Europa in den vergangenen eineinhalb Jahren. Der Abschnitt ist zutreffend überschrieben mit „Die Notwendigkeit von Prinzipien und die Gefahr des Dahintreibens”. Wer nämlich keine Prinzipien hat oder seine Prinzipien aufgibt, der kommt notwenig zu Ergebnissen, die er nicht gewollt hat. Er wird das Dahintreiben stets als „alternativlos” beschreiben und nicht bemerken, dass er längst ein vom Augenblick Getriebener ist. Erst gar keine Hilfe für Griechenland, dann ein bisschen Hilfe für Griechenland, dann Hilfe für die ganze Eurozone, schließlich machen wir daraus noch einen Hebel, vergemeischaften die Schulden („Eurobonds”) und am Ende nimmt die Zentralbank die Bazooka in die Hand. Das Parlament hechelt jeder Volte der Regierung hinterher. Keiner hat es gewollt, aber alle nennen es zum Schluss unabänderlich.
Um der Gefahr des „Dahintreibens” zu widerstehen empfiehlt Hayek, Liberalismus und Demokratie gedanklich zu trennen. Der Liberalismus „befasst sich mit den Aufgaben des Staates und vor allem mit der Beschränkung seiner Macht. Die demokratische Bewegung befasst sich mit der Frage, wer den Staat lenken soll.” Der Liberalismus glaubt, dass die Gesetze gewissen Grundsätzen folgen sollen: „Er anerkennt die Herrschaft der Mehrheit als eine Methode der Entscheidung, aber nicht als eine Autorität, die sagen kann, wie die Entscheidung ausfallen soll.” Nur „doktrinäre Demokraten” (von denen es heutzutage zu wimmeln scheint) meinen, der Mehrheitswille bestimme nicht nur, was Gesetz ist, sondern auch, was ein gutes Gesetz ist. Daraus folgt: Der Liberalismus plädiert für die Beschränkung der Macht der Mehrheit durch Regelbindung im Interesse der Stärkung der Demokratie, nicht im Interesse seiner Schwächung.
Aus genau diesem Grund hatte sich die Eurozone drei Prinzipien gegeben, die auch mit Regierungsmehrheiten nicht über Bord geworfen werden sollten: (1) die sogenannten Maastrichtkriterien eines Defizit nicht höher als drei Prozent des BIP und einer Gesamtverschuldung nicht höher als 60 Prozent, (2) wichtiger, einem strikten Verbot der fiskalischen Solidarität, genannt No-Bail-Out, und (3) einem ebenso strikten Verbot der Staatsfinanzierung durch die Zentralbank. Alle drei Prinzipien sind bekanntlich inzwischen kassiert. Europa lebt im regellosen und somit rechtlosen Zustand des Dahintreibens. Die Regierungen machen mit demokratischer Mehrheitsentscheidung zwar Gesetze, die aber „zu Entscheidungen führen, die ursprünglich kaum jemand gewünscht hätte”.
Was nun allerdings die Hayeksche Analyse vollends in die Depression zieht, ist die Tatsache, dass es zu dem prinzipienlosen Dahintreiben gekommen ist, obwohl es zuvor Regelbindung und Prinzipien gegeben hat. Man kann das als schändlich nicht genug brandmarken, vor das Verfassungsgericht ziehen und jede Woche einen flammenden Leitartikel schreiben, dass Mehrheitsentscheidungen keine guten Entscheidungen sind. Aber es ist nun einmal passiert.
Spannender ist die Frage, wie man aus dem Schlamassel wieder raus kommt. Die Mehrheitsmeinung neigt dazu, für neue, „strengere” Prinzipien und Regeln zu plädieren, verbunden mit einer stärkeren zentralen fiskalischen Sanktionsmacht Europas – oder der Zahlerstaaten. Das ist der Mehrheitstalk der Politiker („Mehr Europa, nicht weniger”), die Lösung hat aber auch unter Ökonomen viele Freunde. So wirbt etwa Dennis Snower, der Chef des Kieler Instituts für Weltwirtschaft, seit geraumer Zeit für eine strikt einzuhaltende Selbstverpflichtung der Regierungen, die jedem Staat seine eigene Fiskal- und Schuldenpolitik erlaubt, die aber Abweichungen davon durch europäische Überwachungsorgane streng bestrafen lässt. Die Designer können gar nicht genug bekommen, sich in Vorschlägen zu überbieten, wie denn nun die zukünftige Architektur der Eurozone aussehen soll, damit Verschuldungsexzesse zu Lasten Dritter nicht mehr vorkommen können. Doch auf den einen fundamentalen Einwand haben sie keine Antwort. Er lautet: Warum sollen Mehrheitsdemokratien, nachdem sie einmal ihre Prinzipien über Bord geworfen haben, dies nicht auch ein zweites mal tun, egal wie sophisticated die neue Architektur ausfällt. Wer einmal lügt, dem glaubt man nicht. Und wer einmal die Regeln austauscht und sich dahin treiben lässt, dem glaubt man auch nicht. Deshalb glaubt auch niemand den neuerlichen Beteuerungen der Staats- und Regierungschefs, eine Fiskalunion (mit oder ohne automatischen Sanktionsmechanismen) werde nun jene Haushaltsdisziplin bewirkten, die der Maastrichtpakt nicht garantiert hatte. Nur am Rande sei angemerkt, dass die Phalanx der zentralistischen Designer auch das Hayeksche Wissensproblem nicht parieren könne können: Mit sehr viel anmaßendem Politiker- oder ökonomischem Expertenwissen wird hier an einer neuen Euro-Welt herumgebastelt.
Gewiss, wenn man an Hayeks liberalem Grundsatz der Regelbindung festhält und nicht darauf warten will, dass die neuen Prinzipien sich in einer neuen spontanen Ordnung irgendwann herausbilden werden, dann kommt man um etwas Design nie herum, zumindest in dem Sinne, den Hayek für den „Staatsphilosophen” gelten lässt, der „sich zwar nicht anmaßt zu entscheiden, was die Menschen denken sollen”, der aber „Möglichkeiten und Folgen gemeinsamen Handelns aufzeigen und umfassende Ziele der Gesamtpolitik vorzuschlagen (sich erlaubt), an die die Mehrheit noch nicht gedacht hat“. Und da würde ich nun entschieden für Dezentralität anstatt für Zentralität plädieren. Anstatt immer neue zentralistische Fiskal-Regeln mit für alle Beteiligte demütigenden Überwachungs- und Sanktionsregimes zu zimmern, die letztlich der Demokratie einen schweren Schaden jetzt schon zugefügt haben, würde eine strikte Fiskalautonomie, also Einnahmen- und Ausgabenverantwortung auf dezentraler, kantonaler, gemeindlicher Ebene ohne solche Brüsseler oder gar deutsche Fiskalstrafkammern auskommen. Dort, wo das No-Bailout-Prinzip funktioniert, funktionieren sogar Währungsunionen, wie Reiner Eichenberger oder Michael Bordo zeigen. Europa spricht ja gerade nicht deutsch, wie Volker Kauder pöbelte, und das ist auch gut so. Es müsste freilich eine alte Regel der negativen Freiheit, die Hayek und Isaiah Berlin so geliebt haben, ganz streng wieder zur Anwendung kommen: das No-Bail-Out-Prinzip. Jede Gebietskörperschaft darf wirtschaften, wie sie will. Sie kann sich verschulden, wie sie will, darf aber im Falle eines Falles nicht darauf zählen, herausgepaukt zu werden (und die Gläubigerbanken dürfen das natürlich auch nicht). Ein dezentrales Europa hätte nicht das Hayeksche Wissensproblem: denn es bräuchte keinen zentralen Brüsseler Fiskalplaner. Ein dezentrales Europa – mit oder ohne Euro – könnte nebenbei auch zeigen, dass Wettbewerb der dezentralen Einheiten als politisches Entdeckungsverfahren, jenes Prinzip, das die Überlegenheit des „European Miracle” begründete, auch heute dem Zentralismus überlegen ist.
Dezentralismus und No-Bail-Out sind aus meiner Sicht der Extrakt einer neuen Rule of Law für Europa, an welche sich zu halten ich der Mehrheitsdemokratie nachdrücklich empfehlen würde. Als Rechtsprinzipien eines offenen und solidarischen Europas sind sie völlig hinreichend. Es ist nämlich kaum zu erwarten – um mit Hayek zu schließen – „dass es einem Volk gelingen wird, einen demokratischen Staatsapparat erfolgreich zu betreiben und zu erhalten, wenn es sich nicht zuerst mit den Traditionen einer unter der Herrschaft des Rechts stehenden Regierung vertraut gemacht hat”.
Dankesrede zur Verleihung des Publizistikpreises der Friedrich August von Hayek-Stiftung am 4. Dezember 2011 in Freiburg.
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