Der frühere Manager Louis Gallois hat am Montag in Paris ein Konzept vorgestellt, mit dem die französische Wirtschaft Wettbewerbsfähigkeit gewinnen soll. Dazu zählt die Idee der “fiskalischen Abwertung”. Sie wird seit längerer Zeit intensiver in internationalen Ökonomenkreisen diskutiert, scheint aber die ökonomische Debatte in Deutschland bisher kaum beeinflusst zu haben. Dabei hat Deutschland erst vor wenigen Jahren fiskalisch abgewertet.
Neu: Frankreich will reformieren: Die Pressekonferenz von Premierminister Jean-Marc Ayrault – und alles Wichtige über den Gallois-Bericht
Von Gerald Braunberger
Die Grundidee der “fiskalischen Abwertung” als Alternative zur Währungsabwertung besteht darin, ebenfalls Exporte zu verbilligen und im Gegenzug Importe zu verteuern. Die Idee geht auf John Maynard Keynes zurück, der – im Geiste der damaligen Zeit – den Effekt durch den Einsatz von Zöllen herbeiführen wollte: “Precisely the same effects as those produced by a devaluation of sterling by a given percentage could be brought about by a tariff of the same percentage on all imports together with an equal subsidy on all exports, except that this measure would leave sterling international obligations unchanged.” *)
Nun liegt das Zeitalter aktiver Zollpolitik hinter uns, aber ein vergleichbarer Effekt lässt sich auch anders darstellen: Man senkt die Sozialbeiträge der Unternehmen, was ihnen Preisnachlässe für ihre Güter erlaubt und finanziert diese Entlastung durch eine Steuererhöhung gegen – zum Beispiel durch eine Erhöhung der Mehrwertsteuer. Wem dieses Konzept bekannt vorkommt: In Deutschland wurde im Jahre 2007 die Mehrwertsteuer um 3 Prozentpunkte erhöht. Ein Teil dieses Aufkommens wurde zur Finanzierung von Senkungen der Beiträge zur Arbeitslosenversicherung verwendet.
In Frankreich ist die Situation insofern etwas kurios, als der ehemalige Staatspräsident Nicolas Sarkozy gegen Ende seiner Amtszeit eine vergleichbare fiskalische Abwertung ins Werk setzen wollte. Die Abwahl Sarkozys im Mai 2012 verhinderte die Umsetzung, da der neue Staatspräsident Francois Hollande und seine Sozialisten davon erst einmal nichts wissen wollten. Nunmehr könnte sich Hollande unter wachsendem Druck von Innen wie von Außen gezwungen sehen, auf das Konzept der fiskalischen Abwertung zurückzugreifen. Interessant ist in dieser Hinsicht, dass Louis Gallois nicht nur jahrzehntelang Manager war, sondern politisch den Sozialisten nahe steht.
Ein bisher in Frankreich von den Sozialisten gebrauchtes Gegenargument lautet, dass eine Mehrwertsteuererhöhung (oder eine andere Steuererhöhung) zur Gegenfinanzierung die Binnennachfrage schwächen werde – und dies in einer Zeit, in der die Regierung bei schwacher Konjunktur zur Reduzierung der Neuverschuldung im kommenden Jahr bereits deutliche Steuererhöhungen beschlossen hat. Diese Argumentation wird in Frankreich von Ökonomen vertreten, die sich als Keynesianer verstehen.
Allerdings haben andere französische Ökonomen, darunter Philippe Aghion (Harvard), in einem Gastbeitrag in der Tageszeitung “Le Monde” darauf verwiesen, dass es falsch sein kann, sich mit dieser ablehnenden Position auf Keynes zu berufen – schließlich stammt das Konzept der fiskalischen Abwertung vom Meister himself. Aghion & Co. argumentieren, dass die Pariser Analyse für eine geschlossene Volkswirtschaft gelten mag, aber nicht für eine offene Volkswirtschaft mit internationalen Beziehungen, was Keynes im Unterschied zu den heutigen Pariser “Keynesianern” schon vor Jahrzehnten verstanden habe:
“Il y a donc plusieurs manières d’être keynésien. Une première approche est de raisonner dans le cadre d’une économie fermée, en oubliant que la demande des consommateurs français se porte également sur les produits étrangers. Une seconde approche prend acte du fait que nous sommes en économie ouverte, et qu’il y a urgence à relancer la dynamique de notre compétitivité. Que la dévaluation fiscale soit alors un bon moyen de stimuler l’activité économique lorsque l’instrument de la dévaluation monétaire n’est plus disponible, Keynes lui-même l’avait déjà compris.”
Das wissenschaftliche Interesse an der fiskalischen Abwertung hat in den vergangenen Jahren international deutlich zugenommen, weil man in ihr eine Möglichkeit sieht, wie gerade die südeuropäischen Länder innerhalb des Euro mehr Wettbewerbsfähigkeit erlangen können. Oft diskutiert wird besonders ein erstmals 2011 vorgelegtes Paper von Farhi, Gopinath und Itskokhi, dessen Kernaussagen auch ohne Mathematik in deutscher Sprache vorliegen. Eine Zusammenfassung des aktuellen Stands der Diskussion hat Isabel Horta Correira verfasst.
Die fiskalische Abwertung ist fraglos ein interessantes und reizvolles wirtschaftspolitisches Instrument, aber man muss sich davor hüten, sie als eine Art Zaubertrank à la Miraculix mit garantierter Wirkung zu verstehen – diese Einschränkung gilt aber auch für die Währungsabwertung. Wie eine fiskalische Abwertung wirkt, hängt von vielerlei Einflüssen ab, zum Beispiel davon, wie die Lohnpolitik reagiert. Wenn als Reaktion auf eine Entlastung der Unternehmen bei den Sozialabgaben die Nominallöhne in der Exportindustrie steigen, wird der Entlastungseffekt neutralisiert.**) Inwieweit Unternehmen niedrigere Produktionskosten in Gestalt niedrigerer Produktpreise weitergeben, hängt wiederum von ihrer Wettbewerbsposition ab. Es ist auch nicht irrelevant, wie man als Staat solche Entlastungen gegenfinanziert – die Mehrwertsteuer ist nur eine Option. Das Papier von Correira bietet hier gute Einblicke ebenso wie eine neue Arbeit aus dem IWF von de Mooij und Keen.
NEU:
1. Frankreichs Regierung will reformieren – im Geiste Gallois’, aber doch auch etwas anders.
Premierminister Jean-Marc Ayrault hat gerade auf einer Pressekonferenz den Plan der Regierung vorgestellt, der die früheren Pressemitteilungen bestätigt. Demnach soll auf Sicht von drei Jahren die Belastung der Unternehmen um 20 Milliarden Euro reduziert werden. 2013 sollen 10 Milliarden Euro wirksam werden, 2014 und 2015 jeweils weitere 5 Milliarden Euro.
Gegenfinanziert werden soll die Entlastung durch Streichungen von Staatsausgaben über jeweils 10 Milliarden Euro in 2014 und 2015, eine neue ökologische Steuer sowie Änderungen bei der Mehrwertsteuer. Der Hauptsatz der Mehrwertsteuer soll 2014 von 19,6 auf 20 Prozent steigen und der Satz für die Restauration von 7 auf 10 Prozent. Der reduzierte Mehrwertsteuersatz für Güter des täglichen Bedarfs sinkt von 5,5 auf 5 Prozent. Die ökologische Besteuerung soll im Jahre 2016 in Kraft treten und 3 Milliarden Euro im Jahr bringen.
Die Regierung hat daneben beschlossen, eine ganze Reihe Forderungen aus dem Gallois-Bericht (siehe unten) zu übernehmen, darunter den Einsatz der neuen öffentlichen Investitionsbank zugunsten innovativer kleiner Unternehmen, allerdings nicht die Forderung nach Forschungen zur Nutzung von Schiefergas. Für kleine und mittlere Unternehmen mit Liquiditätsengpässen wird von der Regierung ein Fonds mit 500 Millionen Euro bereit gestellt. Die Regierung hat auch zugesagt, einen stabileren Ordnungsrahmen für die Unternehmen zu schaffen.
Eine höhere Wettbewerbsfähigkeit der Industrie soll im Jahre 2017 zu einer ausgeglichenen Handelsbilanz (ohne Berücksichtigung von Energie) führen. Im vergangenen Jahr hatte die Handelsbilanz (ohne Energie) ein Defizit von 25 Milliarden Euro ausgewiesen.
In ersten Reaktionen verweisen Pariser Medien auf die offensichtliche Kehrtwende Präsident Hollandes, die diesen Entscheidungen zugrunde liegt. Denn erst im vergangenen Sommer hatten Hollande und seine Sozialisten eine von Hollandes Vorgänger Sarkozy ins Auge gefasste Erhöhung der Mehrwertsteuer zur Finanzierung von Senkungen der Sozialversicherungsbeiträge gekippt. Hollande und andere Sozialisten hatten seinerzeit eine Erhöhung der Mehrwertsteuer aus konjunkturpolitischen wie aus verteilungspolitischen Gründen entschieden abgelehnt. Noch vor kurzem war aus Regierungskreisen zu hören, eine Erhöhung der Mehrwertsteuer sei tabu. Dass die Regierung nun doch die Mehrwertsteuer anpackt, zeigt, wie sehr sich Hollande & Co. unter öffentlichem Druck sehen, gegen die Wettbewerbsschwäche der französischen Industrie vorzugehen. Dem linken Flügel der Sozialisten schmeckt diese Kehrtwende allerdings überhaupt nicht. Der designierte Generalsekretär der den Kommunisten nahe stehenden Gewerkschaft CGT äußert ebenfalls Kritik, wogegen sich die gemäßigten Gewerkschaften CFDT und FO nuancierter äußern.***) Nach einer am 8. November in der Wirtschaftszeitung “Les Echos” veröffentlichten Umfrage hält eine Mehrheit der Franzosen die Erhöhung der Mehrwertsteuer für ungerechtfertigt.
2. Eine alarmierende Zustandsbeschreibung der französischen Industrie:
Die in dem Bericht Gallois’ genannten Daten und Fakten zur französischen Industrie sind alarmierend:
– Der Anteil der Industrie am BIP ist von 18 Prozent (2000) auf 12,5 Prozent (2011) zurückgegangen. In Italien beträgt der Anteil 18,6 Prozent, in Deutschland 26,2 Prozent
– Die Zahl der Beschäftigten in der Industrie ist von 5,1 Millionen (1980) auf 3,1 Millionen zurückgegangen.
– Der Marktanteil Frankreich an den Ausfuhren innerhalb Europas hat sich von 12,7 Prozent (2000) auf 9,3 Prozent (2011) reduziert. Der deutsche Anteil ist in diesem Zeitraum leicht auf 22,4 Prozent gestiegen.
– Der Saldo der französischen Handelsbilanz hat sich von einem Überschuss von 3,5 Milliarden Euro (2002) in ein Defizit von 71,2 Milliarden Euro (2011) verwandelt.
– Die französische Industrie stellt, von Ausnahmen abgesehen, Produkte mittlerer Qualität her, während die deutsche Industrie eher hochwertige Produkte herstellt. Damit ist die französische Industrie stärker dem Preiswettbewerb ausgeliefert als die deutsche Industrie – und dies bei hohen Produktionskosten in Frankreich.
– Die französische Industrie hat sich dem Preiswettbewerb gestellt und dabei einen Teil ihrer Gewinnmargen geopfert, während die Margen in Deutschland gestiegen sind.
– Dies hat zur Folge, dass die Fähigkeit der französischen Industrie zur Selbstfinanzierung nachgelassen hat. Dies hatte geringe Investitionen und damit einen Verzicht auf Produktivitätsgewinne zur Folge.
– Daraus leitet sich ein Verlust eines großen Teils der französischen Industrie (es gibt Ausnahmen wie Luxusgüter und Flugzeugfertigung) bei Wettbewerbsfaktoren jenseits der Preise ab: Service, Produktqualität, Innovation. Von ein paar Ausnahmen abgesehen gelingt es der französischen Industrie damit nicht, die Qualität ihrer Produkte zu steigern.
– Erhebliche Strukturprobleme in Frankreich tragen zu hohen Kosten für die Unternehmen bei: hohe Steuern als Resultat hoher Staatsausgaben, zahlreiche Reglementierungen auf Märkten für Dienstleistungen und bei vielen freien Berufen sowie der “Kult der Reglementierung” (Gallois).
– Die französische Industrie gibt weniger Geld für privat finanzierte Forschung und Entwicklung aus. Von der öffentlichen Forschungsförderung kommt in der deutschen Industrie sehr viel mehr an als in der französischen Industrie.
– Mit Ausnahme der Ingenieure (eine Stärke der französischen Industrie) ist die Aus- und Weiterbildung der Beschäftigten unzureichend.
– Das Ansehen der Industrie – wie der Unternehmen generell – in der Bevölkerung hat sich verschlechtert.
– Die französischen Industrieunternehmen erhalten schwieriger Kredit als Unternehmen aus anderen Branchen.
– Noch beunruhigender ist allerdings die Ausstattung der Unternehmen mit Eigenkapital. Dies bremst vor allem die Entwicklung innovativer kleiner und mittlerer Unternehmen.
– Es gibt in Frankreich sehr große und viele kleine Unternehmen. Es fehlt aber an einem genügend großen starken, exportorientierten und innovationsfreudigen Mittelstand. Viele kleine Unternehmen schaffen es nicht, ordentlich zu wachsen.
– Die Zusammenarbeit zwischen kleinen Zulieferern und großen Abnehmern ist in Frankreich deutlich schlechter als in Deutschland oder den Vereinigten Staaten von Amerika.
– Es existiert in Frankreich kein vertrauensvoller sozialer Dialog.
– Der Arbeitsmarkt funktioniert nicht gut. Unbefristete Beschäftigungsverhältnisse werden von vielen Unternehmen als zu rigide angesehen.
3. Gallois: Die Lage ist ernst, aber keineswegs hoffnungslos
Louis Gallois lässt in seinem Bericht keinen Zweifel an der Fähigkeit der französischen Wirtschaft, den Prozess der Deindustrialisierung aufzuhalten. Dabei empfiehlt er, den Blick auf andere europäische Länder zu richten; nicht nur auf Deutschland, sondern auch auf Schweden und Norditalien. Desweiteren rät er dazu, die Stärken der französischen Wirtschaft nicht zu vergessen. Dazu zählt er eine starke Präsenz in einzelnen Branchen wie Kultur und Tourismus, Pharma, Luxusgüter oder Luft- und Raumfahrt. Auch beheimatet Frankreich sehr große und erfolgreiche Unternehmen mit globaler Ausrichtung. Zudem würden in Frankreich viele kleine Unternehmen mit innovativen Ideen gegründet, die aber oft nicht eigenständig Wachstum erzeugten, sondern rasch aufgekauft würden. Gallois nennt noch weitere Vorzüge wie niedrige Energiekosten und eine gute Infrastruktur.
Das Ziel muss nach Ansicht von Gallois darin bestehen, dank Produktivitätsgewinnen und mehr Innovationen einerseits mehr hochwertige und spezialisierte Industrieprodukte zu erzeugen. Dort, wo man nur einfache Produkte herstellen könne, müsse eine Strategie der niedrigen Kosten verfolgt werden. Insgesamt spricht sich Gallois für die Ausrichtung auf Angebotspolitik aus mit dem Ziel, längerfristig nehr Anreize für Investitionen zu schaffen. Allerdings fürchtet er Widerstand von Kräften, die dem traditionellen Schema der kurzfristig ausgerichteten Nachfragepolitik verhaftet bleiben.
4. Vorschläge für eine leistungsfähigere Industrie
Gallois hat 22 Vorschläge unterbreitet, die hier nicht alle einzeln aufgeführt, sondern nach Themen zusammengefasst werden.
Erstens geht es darum, einen stabileren Ordnungsrahmen zu schaffen, in dem sich die einzelnen Akteure am Wirtschaftsprozess angemessen vertreten fühlen. Gallois fordert den Staat zum einen auf, mit den immer währenden Änderungen des Regulierungsrahmens aufzuhören. Um die Distanz zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern zu reduzieren, sollen in Unternehmen mit mehr als 5000 Beschäftigten mindestens vier Arbeitnehmervertreter in die Verwaltungs- oder Aufsichtsräte einziehen. Die Arbeitnehmervertreter sollen aber nicht mehr als ein Drittel der Ratsmitglieder stellen – an eine paritätische Mitbestimmung ist nicht gedacht.
Zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit sollen die Sozialabgaben um 30 Milliarden Euro reduziert werden; darunter der Arbeitgeberanteil um 20 Milliarden Euro und der Arbeitnehmeranteil um 10 Milliarden Euro. Davon sollen vor allem Beschäftigte mit mittleren Einkommen profitieren. Gegenfinanzieren will Gallois diese Erleichterungen durch Kürzungen der Staatsausgaben und Steuererhöhungen.
Frankreich sollte darauf achten, niedrige Energiekosten als Wettbewerbsvorteil zu bewahren. Daher schlägt Gallois vor, Forschungen zur Nutzung des offenbar reichhaltig vorhandenen Schiefergases in die Wege zu leiten. Diesen Vorschlag hat Premierminister Jean-Marc Ayrault allerdings bereits abgelehnt.
Die staatliche Exportfinanzierung (Kredite und Garantien) sollte sich am höchsten Niveau orientieren, das in anderen Industrienationen erreicht wird. Die Regierung sollte während einer Legislaturperiode das Forschungsbudget nicht reduzieren. Bei der Vergabe öffentlicher Aufträge sollen Angebote innovativer kleinerer und mittlerer Unternehmen gefördert werden.
Die neue staatliche Investitionsförderbank, das französische Äquivalent zur KfW, muss sich in die Lage versetzen, sich mit stimmrechtslosen Vorzugsaktien an innovativen Unternehmen zu beteiligen, um einen Beitrag zur Überwindung der verbreiteten Investitionsschwäche zu leisten. Die international erfahrenen Großunternehmen sollen kleinen Betrieben aus ihren jeweiligen Branchen helfen, sich für ausländische Märkte zu öffnen.
Die Zahl der dualen Ausbildungsplätze soll sich innerhalb der laufenden Legislaturperiode verdoppeln. Die Sozialpartner sollen sich darauf verständigen, die beruflicher Weiterbildung zu fördern, zum Beispiel durch sogenannte “Bildungskonten” für die einzelnen Arbeitnehmer.
Die Kredite zwischen Unternehmen (zum Beispiel Lieferantenkredite) machen in Frankreich das Fünffache des Volumens kurzfristiger Bankkredite an Unternehmen aus. Allerdings zahlen große Unternehmen ihre kleinen Lieferanten oft erst sehr spät. Gallois empfiehlt, dass sich die Wirtschaftsprüfer in ihren Berichten auch zu den Krediten zwischen den Unternehmen äußern.
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*) John Maynard Keynes (1931): Ergänzung zum Macmillan Report. Nachgedruckt in Donald Moggridge: The Collected Writings of John Maynard Keynes. Band 20. Seiten 283-309
**) Dies wäre bei einer Währungsabwertung nicht anders. Es ist mindestens seit Milton Friedman (“The Case for Flexible Exchange Rates”, 1953) bekannt, dass bei völlig flexiblen Löhnen und Preisen die Veränderung eines nominalen Wechselkurses keine realen Effekte besitzt. Das gilt auch für die fiskalische Abwertung, deren Konsequenzen in modernen Arbeiten daher im Rahmen von Mainstream-Makromodellen mit Friktionen analysiert werden.
***) In Frankreich gibt es nicht das Modell der Einheitsgewerkschaft; vielmehr konkurrieren die Gewerkschaften miteinander. Ihre verbliebenen Hochburgen sind der öffentliche Dienst und Staatsunternehmen; in der Privatwirtschaft sind nur etwa 4 Prozent der Beschäftigten gewerkschaftlich organisiert – das ist der geringsten Organisationsgrad in allen großen Industrienationen.
