Die Europäische Union zieht gegen die digitalen Großkonzerne ins Feld. Das lohnt sich nicht.
Die Europäischen Kommissare für Wettbewerb und den Binnenmarkt, Margrethe Vestager und Thierry Breton, sind auf den Feldherrenhügel gestiegen und wollen die digitale Wirtschaft in Europa neu ordnen. Es geht in den Kampf gegen die Großkonzerne der Digitalwirtschaft, von Google über Amazon und Apple bis Facebook. Auch in Washington und anderswo ist der Furor gegen die Macht der digitalen Konzerne entbrannt – bis hin zur Drohung der Zerschlagung.
Kern des europäischen Vorstoßes ist der Gedanke, dass sogenannte Gatekeeper, die wie Pförtner die Tür zu digitalen Märkten und Daten kontrollieren, der besonderen Regulierung bedürften. Man denke an Google, das mit seinen Suchmaschinen den digitalen Verkehr von einer zur anderen Internetseite lenkt, niemandem aber vorschreibt, dahin zu gehen. Man denke an Apple, das in seinem Softwareladen nur die Produkte anbietet, die es vorher für gut befunden hat – ähnlich wie ein Fleischer, der auch nur das Qualitätsfleisch verkauft, das er selbst essen würde. Man denke an Amazon, das wie jede bessere Supermarktkette in seinen Geschäften neben Fremdprodukten auch die Hausmarke besonders gut im Blickfeld plaziert. Sind die digitalen Unternehmen als Pförtner wirklich so einzigartig?
Handfesseln auf Verdacht
Egal. Wenn sie zu groß werden und eine überragende marktübergreifende Bedeutung für den Wettbewerb erlangen, will die Kommission ihnen künftig präventiv Auflagen machen können, ohne vorab Missbrauch nachweisen zu müssen. Das ist so, als ob ein Lehrer dem stark gewachsenen Fritz vorbeugend Handfesseln anlegt, damit er in der Pause nicht auf den kleinen Paul losgeht. Ob Fritz vielleicht so sanft ist, dass er keiner Fliege etwas zuleide tun würde, spielt keine Rolle mehr. Allein der Verdacht reicht schon, um Fritz zu fesseln.
Deutlich wird daran, wie vermessen die Idee ist, zu regulieren, nur weil die Regulierer künftigen Schaden für Wettbewerb und Verbraucher erwarten. Die europäischen Feldherren glauben zu wissen, wie der Markt sich entwickeln wird und soll, anstatt auf die Kraft des offenen Wettbewerbs zu vertrauen. Das ist gar nicht so neu. Auch der wettbewerbsrechtlichen Fusionskontrolle ist schon immer ein Hang zur vorausschauenden Allwissenheit inne.
Demut gebietet dagegen der Blick zurück auf Erfolge und Misserfolge der Wettbewerbspolitik. Galt Microsoft in den neunziger Jahren nicht als das Böse schlechthin, weil es mit den Netzwerkeffekten von Windows und Office angeblich eine Monopolstellung zementierte, die es unangreifbar mache? In Wahrheit erkannte Microsoft viel zu spät, dass die Zukunft auf dem Handy oder Tablet-Rechner liegt – und konnte Windows mobil nicht mehr als Quasi-Standard durchsetzen. So unangreifbar war das Unternehmen eben doch nicht.
Eine lange Reihe von Misserfolgen
Und waren es im Fall IBM wirklich die wettbewerbsrechtlichen Verfahren, die den mutmaßlichen Monopolisten in die Knie zwangen, oder nicht doch der scharfe Wettbewerb auf dem Markt für Heimrechner, den IBM zu spät als Bedrohung für seine Großrechner erkannte? Oft genug ist es gerade die Vormachtstellung einzelner Anbieter, die Konkurrenten herausfordert, neue Märkte zu entwickeln und so den Fortschritt im Wettbewerb voranzutreiben. Zu viel Regulierung gegen echte oder vermeintliche Monopolisten schadet da nur.
Die Ökonomen Robert Crandall und Clifford Winston analysierten schon vor fast 20 Jahren die lange Geschichte der amerikanischen Kartellpolitik daraufhin, ob die staatlichen Eingriffe den Verbrauchern wirklich nutzten. Der Überblick ist für die Wettbewerbshüter nicht schmeichelhaft. „Wir finden wenig empirische Evidenz, dass die vergangenen Interventionen den Konsumenten große direkte Vorteile gebracht oder antiwettbewerbliches Verhalten signifikant unterbunden haben“, schreiben die Autoren.
Beispiel Standard Oil (Rockefeller). 1911 wurde das Ölunternehmen zerschlagen, weil ihm skrupellose Methoden gegenüber Konkurrenten, Missbrauch von Marktmacht und Kampfpreise vorgeworfen wurden, um Konkurrenten aus dem Markt zu treiben. Doch schon Jahre vor dem Urteil war der Marktanteil von Standard Oil drastisch gesunken, ebenso wie die Rohölpreise, weil Konkurrenten neue Ölquellen erschlossen. Die Preise für Kerosin und Benzin schwankten nach der Zerschlagung des Öl-Imperiums, zeigten aber keine Tendenz abwärts.
Beispiel American Tobacco. Um 1910 hatte der Tabakkonzern einen Marktanteil von mindestens 75 Prozent bei Zigaretten, kleinen Zigarren und Schnupftabak. American Tobacco wurde 1911 gedrittelt, um Wettbewerb zu schaffen. Doch die Preise fielen nicht. Die Unternehmen konkurrierten mit Werbung. Tabakbauern erhielten nicht mehr Geld. Die Gewinnquote der drei Unternehmen in den vier Jahrzehnten nach der Aufteilung war ebenso hoch wie in den zehn Jahren davor.
Beispiel AT&T. Nach zehn Jahren juristischen Streits wurde der Telefongigant 1984 in sieben regionale „Baby Bells“ zerschlagen und kümmerte sich als AT&T nur noch um Ferngespräche. Der Wettbewerb in dem Segment belebte sich, und die Preise sanken. Entscheidend dafür war aber nicht die Aufspaltung von AT&T, sondern die Öffnung der regionalen Schaltzentren für andere Anbieter von Ferngesprächen. Ebendiese Öffnung hatte die amerikanische Telekom-Aufsicht noch 1974 zu verhindern gesucht. Das Wettbewerbsrecht kämpfte nicht gegen schädliches Verhalten des Monopolisten, sondern gegen eine wettbewerbsfeindliche Regulierungsbehörde.
Wenig Nutzen für die Verbraucher
Crandall und Winston sehen die Probleme der Monopolkontrolle zum Teil darin, dass die Verfahren zu lange dauern und der Markt sich weiterentwickelt, bevor Regulierer und Richter zu ihrem Urteil kommen oder wie im zweiten IBM-Fall das Verfahren einstellen. Besorgniserregender aber ist, dass die Aufspaltung dem Verbraucher oft nichts brachte, wie im Fall American Tobacco. Das deutet darauf hin, dass die Regulierer den Wettbewerb nicht hinreichend verstanden, aber dennoch eingriffen. Blind zogen sie in den Kampf.
Zugleich zeigt der Überblick, dass die Fusionskontrolle in Amerika nicht systematisch den Verbrauchern nutzte, in manchen Fällen sogar direkt schadete. So liegt auch hier der Verdacht nahe, dass die Wettbewerbshüter nicht genug verstehen, um an einem dynamischen Markt die Vor- und Nachteile von Fusionen beurteilen zu können. Lohnt sich der ganze Aufwand, der über Jahre gut bezahlte Bürokraten, Ökonomen, Anwälte, Richter und viele Sachbearbeiter in den Unternehmen beschäftigt, dann überhaupt?
Die Einwände aus Europa gegen solche Bedenken kann man sich vorstellen. Wir sind nicht Amerika. Dieses Mal ist alles anders. Wir haben gelernt. Das aber behaupteten die Wettbewerbshüter in früheren Zeiten auch.
